a市是水利部在全國市級水利扶貧試點區(qū)，b水利樞紐工程是a市庫容及投資規(guī)模最大的中型水利工程。該水利工程采用pmc項目管理+工程總承包的模式建設(shè)，即業(yè)主單位將工程項目管理和工程總承包合并發(fā)包給同一家項目管理公司固定總價承包實施。該模式能否有效控制質(zhì)量和造價，本文擬就此提出以下商榷意見。
一、基本情況
a市政府成立b水利樞紐工程指揮部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。市水務(wù)投資公司為項目法人，主要負責投融資及后期運營管理。市水務(wù)局和移民局分別承擔項目建設(shè)和移民具體工作。c勘測設(shè)計公司為該項目前期立項、可行性研究及勘測設(shè)計單位。由于市水務(wù)局在管項目較多人手不夠、樞紐項目管理經(jīng)驗不足，于是聘請項目管理公司代行管理職能，將工程總承包與pmc項目管理合并為一個標段發(fā)包，c勘測設(shè)計公司繼續(xù)中標，c公司中標后將工程施工二次分包選擇多個施工及設(shè)備供貨商。c公司承擔了該項目前期咨詢、勘測設(shè)計，同時又承包項目管理和工程總承包。
二、“三個打開”研究項目建設(shè)管理情況
（一）打開設(shè)計概算，核實概算編制合理性。
c公司編制了該項目初步設(shè)計概算，打開設(shè)計概算發(fā)現(xiàn)項目建議書、可研報告、勘察、設(shè)計等收費計算依據(jù)均取概算編制規(guī)定允許范圍的上限值；各項配套臨時工程均按規(guī)范取足算滿；重復(fù)計算臨時工程費用；材料設(shè)備價偏高；人為更改定額消耗量等問題。同時對比竣工圖、施工圖和初步設(shè)計圖，發(fā)現(xiàn)樞紐大壩土石方、邊坡防護、帷幕灌漿、設(shè)備型號、配套用房及綠化發(fā)生了較大變更，工程量較初步設(shè)計減少較多。
（二）打開建設(shè)項目施工合同，查看政策合規(guī)性。
打開合同，b水利樞紐工程采用固定總價項目管理承包，合同金額由項目管費和工程總承包金額組成，約定一般設(shè)計變更、設(shè)計漏項不調(diào)整價款，根據(jù)風(fēng)險共擔原則，在合同總價控制范圍內(nèi)超支不補，結(jié)余歸乙方，但要按照財政和審計的相關(guān)規(guī)定辦理。
查閱我國現(xiàn)行工程建設(shè)管理體制，未見此類型的承發(fā)包模式。
沿著項目-資金-政策-政治這一主線，審計組發(fā)現(xiàn)：一是工程總承包企業(yè)可以接受業(yè)主委托，按照合同約定承擔工程項目管理業(yè)務(wù)，但不應(yīng)在同一個工程項目上同時承擔工程總承包和工程項目管理業(yè)務(wù)。二是代建單位不得承擔代建項目的施工以及設(shè)備、材料供應(yīng)等工作。三是財政部規(guī)定代建管理費按照不高于本項目建設(shè)管理費標準核定，代建單位利潤或獎勵資金一般不得超過代建管理費的10%。c公司收取b水利樞紐工程管理費近千萬元，又通過工程施工二次分包獲得巨額價差，遠高于管理費的10%。
（三）打開基建財務(wù)賬，核實費用真實性。
打開基建財務(wù)賬梳理建設(shè)資金籌集到位及撥付使用情況，分析每筆資金使用的合理合規(guī)性。核查c公司是否全面履行合同約定的項目管理職責、項目管理費收費與履職是否匹配。核查勘測設(shè)計合同、監(jiān)理合同、質(zhì)量檢測合同、造價咨詢合同等合同執(zhí)行與費用計取是否對等。根據(jù)資金流向路線“a市水投公司-a市移民局-區(qū)縣移民局-鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村委-村民”追蹤核實征拆款賠付領(lǐng)取情況。
三、審計工作成效
（一）違規(guī)發(fā)包。業(yè)主將工程項目管理承包（pmc）和工程施工總承包合合二為一發(fā)包給c項目管理公司，c項目管理公司再進行二次分標招標選擇具備施工資質(zhì)的d公司等承包商施工。二次分包與工程施工總承包金額相差巨大。c公司不具備建筑施工資質(zhì)，是該項目的勘察設(shè)計單位，又是項目管理單位，還是工程固定總價承包單位，c公司既獲得項目管理費，又取得二次分包差額，與國家推行的項目管理或工程總承包模式政策不符。
（二）造價控制不嚴，重復(fù)編制臨時工程費。打開設(shè)計概算發(fā)現(xiàn)，c公司編制的設(shè)計概算中，其他施工臨時工程費按建安費的3%計?。ㄒ?guī)定取費范圍為2.5%-4%），同時又在臨時工程中重復(fù)計列施工纜索（用于臨時交通）。業(yè)主委托的中介機構(gòu)在編制招標控制價時，完全照抄設(shè)計概算。經(jīng)招投標，施工纜索概算金額最終進入合同結(jié)算價款。經(jīng)審計延伸調(diào)查，二次分包時，c公司將此費用扣除后再二次發(fā)包，實際施工的d公司并未實施施工纜索。
（三）未嚴格執(zhí)行合同，多計建設(shè)成本。b水利樞紐工程工程項目管理總價承包（pmc）合同書約定進行本工程項目管理過程中所發(fā)生的審計費、招標業(yè)務(wù)費、施工期所需的水情水文、氣象監(jiān)測、工程驗收費、安全運行鑒定等費用由c公司承擔。建設(shè)單位未嚴格執(zhí)行合同條款，自行委托并支付了跟蹤審計服務(wù)費、招標代理費、氣象服務(wù)費、竣工技術(shù)鑒定費及竣工預(yù)驗收費和蓄水安全鑒定費,多計建設(shè)成本。
（四）采用固定總價承包，實際完成量與合同量偏差較大。合同約定的分類分項清單共有2147項，實際僅有512項未發(fā)生變更、463項未實施、1092項工程量出現(xiàn)增減、新增清單1169項。審計期間審計組委托造價咨詢公司據(jù)實結(jié)算復(fù)審發(fā)現(xiàn)實際完成結(jié)算比業(yè)主方審核結(jié)算少5.5%。
（五）臨時工程無簽證資料，工程造價難以核實。a市水投公司與c公司簽訂的pmc項目管理固定總價合同中施工臨時工程近億元。業(yè)主單位報審的竣工結(jié)算資料中無臨時工程隱蔽簽證，臨時工程結(jié)算按pmc固定總價合同金額包干計列。經(jīng)審計延伸調(diào)查，c公司以固定總價方式將臨時工程發(fā)包給d公司等承包商，分包合同下浮22.46%。
四、該模式存在的弊端
（一）pmc項目管理+工程總承包模式尚無明確法理依據(jù)。
近年來，地方水利基層建設(shè)任務(wù)繁重，管理能力相對不足，于是推行代建制（工程項目管理pm或pmc）、工程總承包epc等新型建設(shè)管理模式。a市水利建設(shè)部門響應(yīng)國家政策，積極探索新型建設(shè)管理模式，采用項目管理承包（pmc）。但實際執(zhí)行中建設(shè)單位將工程項目管理和工程總承包合并發(fā)包給同一家單位實施，背離了“不應(yīng)在同一個工程項目上同時承擔工程總承包和工程項目管理業(yè)務(wù)”的政策指導(dǎo)意見，但目前國家未出臺處理法規(guī)。
（二）pmc項目管理+工程總承包模式不利于“管”。
項目管理承包（pmc）和工程總承包（epc）是國際通行的工程建設(shè)管理模式。積極推行工程總承包和工程項目管理，是深化我國工程建設(shè)項目組織實施方式改革，提高工程建設(shè)管理水平，保證工程質(zhì)量和投資效益的國策。b水利樞紐工程以pmc項目管理固定總價承包模式將工程總承包和工程項目管理業(yè)務(wù)發(fā)包給一個單位（c公司）實施，造成c公司既是代替甲方履行項目監(jiān)督管理的“裁判員”，又是工程總承包的“運動員”，不具有項目管理獨立性，不利于項目的全面管理。
（三）pmc項目管理+工程總承包模式不利于“控”。
事實證明，正是因為c公司既是“運動員”又是“裁判員”，導(dǎo)致該項目的工程造價并未得到有效控制，概算價款不能真實反映該項目的實際價值。b水利樞紐工程項目建議書和可研成果相同，“一果兩用”兩次收費；勘測作業(yè)準備費未按實際發(fā)生列支，設(shè)計概算存在高估；臨時工程無簽證資料支撐；工程量減少不能據(jù)實調(diào)整合同價款等。該模式下工程總承包合同和二次分包合同存在較大差異，此種“前手”和“后手”，分包結(jié)余歸乙方，以及導(dǎo)致該結(jié)余的背后是否存在利益關(guān)聯(lián)值得仔細研究和深挖。
五、對策及建議
建設(shè)單位管理經(jīng)驗和人員不足，聘請專業(yè)的團隊干專業(yè)的事是項目建設(shè)管理模式的發(fā)展趨勢，如何正確運用pmc項目管理模式激發(fā)管理績效同時又有效控制投資，筆者建議采取以下措施：
（一）pmc方只做單純的風(fēng)險型項目管理，不得承包工程施工。嚴格執(zhí)行《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》關(guān)于pmc項目管理的職能定位，讓“裁判員”與“運動員”相分離，業(yè)主分別與pmc管理方和工程總包方簽訂合同。
（二）建立項目獎懲機制。項目管理合同約定管理目標控制績效激勵條款，對于項目管理出績效的，如造價控制在某一約定范圍、質(zhì)量達到約定標準、工期達標或提前進行獎勵，否則進行處罰。
（三）造價條款要加以約束。由于水利行業(yè)的特殊性，通常采取經(jīng)發(fā)改部門批復(fù)的設(shè)計概算作為控制價選擇施工方，可以在工程總包合同中約定結(jié)算金額最高限值為設(shè)計概算，待施工圖設(shè)計完成后，按照水利預(yù)算定額及實際完成工程量另行計算，超過設(shè)計概算的，以概算金額作為最終結(jié)算，未超過的據(jù)實結(jié)算。設(shè)計概算與結(jié)算之差作為投資結(jié)余計算基準，給與pmc項目管理方一定比例的獎勵。
（四）財政部門應(yīng)出臺具體的項目管理（代建）績效管理辦法。規(guī)范投資結(jié)余分配機制，節(jié)約成本，提高資金使用效率。（銅仁市審計局：龍譚）
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