11月24日，2017城市風(fēng)險管理高峰論壇在滬舉辦，為深入研究城市發(fā)展中的風(fēng)險問題，探討新時代背景下的城市風(fēng)險管理，來自國內(nèi)外的職能部門、國際組織、知名企業(yè)代表和專家學(xué)者近400人圍繞“城市運行中的風(fēng)險管理”這一主題，針對城市風(fēng)險管理的理論和實踐、所存在的關(guān)鍵、熱點問題展開激烈地研討，聚焦城市風(fēng)險管理中的難題和挑戰(zhàn)，提出自己獨特的見解。
上海市政協(xié)常委、人口資源環(huán)境建設(shè)委員會主任、同濟大學(xué)城市風(fēng)險管理研究院院長孫建平做了主旨演講。
剛剛結(jié)束的十九大，做出了重要論斷：中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。
也就是說，人民對美好生活需求是高于1981年提出的人民日益增長的物質(zhì)文化需求，美好生活從某種程度來說，就是基于城市發(fā)展的，有史以來最成功的世博會是2010年上海世博，主題就是“城市讓生活更美好”，兩者不謀而合，所以未來我們努力的重心，一定是建設(shè)與人民美好生活需要相匹配的城市，這一切的基礎(chǔ)，就是安全，就是從抵御風(fēng)險到管控風(fēng)險，再到化解風(fēng)險，再到預(yù)見風(fēng)險，最終到防范風(fēng)險。
而且我們說的城市風(fēng)險是廣義的，包括傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)風(fēng)險，同濟大學(xué)城市風(fēng)險管理研究院就是研究這個前沿學(xué)科的，或者說科學(xué)研究這個領(lǐng)域的理論、機制、方法、系統(tǒng)，最終是為未來的城市，撐開一張無形的保護傘，不管是工程安全、交通保障、社會治安、災(zāi)難侵害、恐怖襲擊、環(huán)境事件等等，都納入了我們研究的視野并劃定重點，甚至未來人工智能發(fā)展后對城市可能帶來的新型風(fēng)險，我們也已經(jīng)著手開始研究。
一、必須關(guān)注城市安全運行的四大問題
當(dāng)今中國城市，保持發(fā)展速度和守住安全底線，這對辯證關(guān)系，比任何時候都重要，比任何階段都迫切，比任何關(guān)系都優(yōu)先。按照十九大精神和習(xí)總書記國家安全總體觀的要求，對于研究保障中國大型城市運行平穩(wěn)安全；防范傳統(tǒng)、非傳統(tǒng)安全的技術(shù)、機制和系統(tǒng)的工作，可能是未來15至30年最為緊要的任務(wù)，甚至直接影響中國“兩個百年”重大戰(zhàn)略的實現(xiàn)進程。
正如德國社會學(xué)家貝克所說，當(dāng)今社會進入了一個風(fēng)險社會，伴隨現(xiàn)代化進程產(chǎn)生的負面影響已對社會基石構(gòu)成威脅。中國城市面臨比以往更繁多、更復(fù)雜、影響更大的安全隱患，城市風(fēng)險管理的重要性日益彰顯。城市安全運行管理在理念意識、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、體制機制、法規(guī)保障等諸多方面還存在的問題，必須引起我們高度重視。
1、缺乏基于風(fēng)險的社會共識?，F(xiàn)代城市欣欣向榮的繁華盛世之下，往往潛伏著許多安全隱患。就上海而言，體量巨大的高層建筑防火、超大客流量的軌道交通、?；锲飞a(chǎn)存儲運輸環(huán)節(jié)等傳統(tǒng)風(fēng)險依然突出；共享單車、網(wǎng)約車、互聯(lián)網(wǎng)理財?shù)刃陆?jīng)濟、新產(chǎn)業(yè)模式下的社會風(fēng)險亦開始萌生。而其一，我們的城市管理者們大多沒有做好迎接風(fēng)險社會的準(zhǔn)備，風(fēng)險意識欠缺，管理上依然奉行以“事件為中心”的應(yīng)急模式，造成有時本可“花小錢消險”的工作變成了“花大錢救災(zāi)”的事件。其二，社會公眾對于風(fēng)險的認知程度較低，風(fēng)險防控的參與意識不強，自發(fā)自覺的發(fā)現(xiàn)風(fēng)險、報告風(fēng)險的系統(tǒng)。全面提升公眾風(fēng)險意識、全面普及安全知識是風(fēng)險管理的根基石本。
2、缺乏可推廣的適用技術(shù)和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。適應(yīng)時代背景的技術(shù)體系和標(biāo)準(zhǔn)體系是實現(xiàn)城市風(fēng)險治理現(xiàn)代化的載體，而現(xiàn)有的技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)仍不足以滿足需求。一方面，城市主要災(zāi)種和多元風(fēng)險的防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)水平仍待進一步提高。另一方面，部分公共安全基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)偏低，各行業(yè)風(fēng)險監(jiān)測管理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一不規(guī)范，也增加了城市運行安全管理的難度。
3、 缺乏行之有效的風(fēng)險管控機制。城市是一個復(fù)雜的社會機體，城市風(fēng)險具有系統(tǒng)性、復(fù)雜性、突發(fā)性、連鎖性等特點，風(fēng)險防控需要跨系統(tǒng)、跨行業(yè)、跨部門的專業(yè)合作與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，高效的風(fēng)險管理機制是城市風(fēng)險治理的核心。但目前，我們的公共安全管理工作依然存在各自為陣、條塊分割等碎片化、單方化的問題，系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性不足，直接影響了城市安全管理的效率和能力。
4、缺乏政策法規(guī)的有效更新。城市始終處在建設(shè)更新的過程中，其多重因素之間或協(xié)作或沖突的相互作用，會使城市社會的發(fā)展變化異常復(fù)雜并相應(yīng)地面臨各種階段性風(fēng)險。而在傳統(tǒng)領(lǐng)域風(fēng)險和互聯(lián)網(wǎng)、共享經(jīng)濟等非傳統(tǒng)領(lǐng)域風(fēng)險疊加的新形勢下，部分既有政策法規(guī)脫節(jié)滯后，新的管理辦法和配套實施細則缺失，一些法規(guī)操作性不強，利益相關(guān)方的責(zé)任劃分不清。
二、 完善城市運行風(fēng)險管理體系，構(gòu)筑多元共治格局
針對城市安全運行和風(fēng)險管理的新趨勢和新形勢，我們提出123城市安全運行風(fēng)險管理體系的構(gòu)建和完善，即著力于一個理念、兩個平臺、三個機制的建設(shè)升級，從傳統(tǒng)的政府一元主體主導(dǎo)的行政化風(fēng)險管控體系轉(zhuǎn)型升級為開放性、系統(tǒng)化的多元共治的城市風(fēng)險管理體系。
一個核心理念：居安思危，強化風(fēng)險意識
城市風(fēng)險客觀存在、具有不確定性，但卻可以預(yù)測?？偨Y(jié)以往經(jīng)驗教訓(xùn)，我們發(fā)現(xiàn)一個鐵的規(guī)律：除了不可避免的自然災(zāi)害等問題，幾乎所有風(fēng)險都是可預(yù)防、可控制的，關(guān)鍵在于是否有足夠的風(fēng)險意識。風(fēng)險意識是構(gòu)建風(fēng)險管理體系的首要條件。首先，要加強相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門的風(fēng)險意識和風(fēng)險管理理論的教育和普及，使其工作思路從應(yīng)急管理轉(zhuǎn)向風(fēng)險管理，工作重心從“以事件為中心”轉(zhuǎn)向“以風(fēng)險為中心”，從單純“事后應(yīng)急”轉(zhuǎn)向“事前預(yù)警、事中防控”,從根本上解決認識問題、筑牢底線思維。其次，要加強社會風(fēng)險管理責(zé)任的宣傳和公眾安全風(fēng)險知識的科普，形成全社會的風(fēng)險共識。要想安居樂業(yè)，必須居安思危，只有居安思危，才能化險為夷。
兩個綜合平臺：共享互通，統(tǒng)籌風(fēng)險管理
一是搭建綜合預(yù)警平臺。構(gòu)建集風(fēng)險管理規(guī)劃、識別、分析、應(yīng)對、監(jiān)測和控制的全生命周期的風(fēng)險評估系統(tǒng)，在統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，加強各行業(yè)與政府間的安全數(shù)據(jù)庫建設(shè)，整合各領(lǐng)域已建風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)，構(gòu)建覆蓋全面、反應(yīng)靈敏、能級較高的風(fēng)險預(yù)警信息網(wǎng)絡(luò)，形成城市運行風(fēng)險預(yù)警指數(shù)實時發(fā)布機制。
二是健全綜合管理平臺。在風(fēng)險綜合預(yù)警平臺基礎(chǔ)上，強化城市管理各相關(guān)部門的風(fēng)險管理職能，完善城市管理各部門內(nèi)部運行的風(fēng)險控制機制，建立跨行業(yè)、跨部門、跨職能的“互聯(lián)網(wǎng)+”風(fēng)險管理大平臺，并以平臺為核心引導(dǎo)相關(guān)職能部門和運營企業(yè)進行常態(tài)化風(fēng)險管理工作。
三個關(guān)鍵機制：多元共治，完善風(fēng)險體系
一是三位一體，構(gòu)建風(fēng)險共治機制。充分發(fā)揮政府、市場、社會的在城市風(fēng)險管理中的優(yōu)勢，構(gòu)建政府主導(dǎo)、市場主體、社會主動的城市風(fēng)險長效管理機制。政府主導(dǎo)城市風(fēng)險管理，做好公共安全統(tǒng)籌規(guī)劃、搭建風(fēng)險綜合管理平臺、主動引導(dǎo)輿情等工作，同時對相關(guān)社會組織進行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)，加大培育扶持力度，積極推進風(fēng)險防控專業(yè)人員隊伍建設(shè)；運營企業(yè)規(guī)范行業(yè)生產(chǎn)行為，提供專業(yè)技術(shù)和信息資源，充分發(fā)揮市場在資源配置方面的優(yōu)勢，形成均衡的風(fēng)險分散、分擔(dān)機制；社會公眾主動參與，鼓勵社會組織、基層社區(qū)和市民群眾充分參與，如加強社區(qū)綜合風(fēng)險防范能力的建設(shè)，在已有的社區(qū)風(fēng)險評估和社區(qū)風(fēng)險地圖繪制試點基礎(chǔ)上，進一步推廣和完善社區(qū)風(fēng)險管理模式，真正實現(xiàn)風(fēng)險管理社會化。
二是精細管理，完善風(fēng)險防控機制。實現(xiàn)風(fēng)險的精細化管理，其一要完善城市風(fēng)險源發(fā)現(xiàn)機制，通過社會參與途徑多元化，結(jié)合移動互聯(lián)等時代背景，應(yīng)對城市風(fēng)險動態(tài)化帶來的管制難點。如補齊風(fēng)險源登記制度短板，對責(zé)任主體、風(fēng)險指數(shù)、應(yīng)對措施做到“底數(shù)清”、“情況明”；其二是促進低影響開發(fā)、智能物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等先進技術(shù)的推廣應(yīng)用，形成系統(tǒng)的、適用的“互聯(lián)網(wǎng)+”風(fēng)險防控成套技術(shù)體系；其三是提升各領(lǐng)域的安全標(biāo)準(zhǔn)，建立統(tǒng)一規(guī)范的風(fēng)險防控標(biāo)準(zhǔn)體系，為全市綜合風(fēng)險管理奠定基礎(chǔ)。
三是多管齊下，健全風(fēng)險保障機制。一方面完善法律法規(guī)保障機制，借鑒國內(nèi)外城市安全管理經(jīng)驗，根據(jù)本市城市運行發(fā)展的新形勢、新情況、新特點，加強頂層設(shè)計和整體布局，提高政策法規(guī)的時效性和系統(tǒng)性，建立高效的反饋機制，簡化流程、提高效率，進一步強化城市建設(shè)、運行及生產(chǎn)安全的防范措施和管理辦法。另一方面引入第三方保險機制，創(chuàng)新保險聯(lián)動舉措，促進保險公司主動介入到投保方的風(fēng)險管理當(dāng)中去，防災(zāi)止損，控制風(fēng)險，并通過保險費率浮動機制等市場化手段，形成監(jiān)控結(jié)果與保費掛鉤的制度，倒逼企業(yè)和個人進行行業(yè)規(guī)范和行為約束， 從而建立起以事故預(yù)防為導(dǎo)向的保險新機制，達到政府管理、保險公司、投保方“三贏”的效果。
記得在去年的論壇上我曾說過，中國城市的獨特性決定了我們必須走出一條中國特色的城市風(fēng)險管理之路。關(guān)于安全管理，美國著名安全工程師海因里希曾于1941年提出海因里希法則，成為當(dāng)今世界研究風(fēng)險、防范風(fēng)險的鐵律。我也說過，我們有信心通過新科技、新實踐，研究出“同濟法則”“上海法則”，相信我們高舉“習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想”的旗幟，最終會找到防范城市風(fēng)險的“中國道路”“中國法則”。
（本文作者為孫建平）
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